משרד עו''ד - מיכאל חוואי - איחוד משפחות – ילדים נלווים לנישואין בין פלסטיני לישראלי

איחוד משפחות – ילדים נלווים לנישואין בין פלסטיני לישראלי

מבוא

בספטמבר 2000 פרצה האינתיפאדה השנייה. מתקפת טרור עזה נחתה על ישראל. מרבית פיגועי הטרור הופנו כלפי אזרחים. הם פגעו בגברים ובנשים, בזקנים ובטף. לנוכח הערכתם של גורמי הביטחון, לפיה כניסה של תושבי האזור לישראל, ותנועתם החופשית בתחומה, מסכנת בצורה משמעותית את שלומם וביטחונם של אזרחי המדינה ותושביה. על רקע מציאות ביטחונית קשה זו, ולנוכח הערכות ביטחוניות אלה, נחקק גם חוק האזרחות והכניסה לישראל (הוראת שעה).

החוק מונע, בכפוף לחריגים, מתושבי האזור להיכנס אל תחומי מדינת ישראל. בכלל זה, הוטלו, בין השאר, מגבלות גם על איחוד משפחות בין בן זוג ערבי בעל אזרחות ישראלית או תושב קבע בישראל (בעיקר בירושלים) לבין בן זוגו תושב האזור. בבסיס הסדר זה עמד החשש שהשתקעותם של תושבי האזור בישראל באמצעות נישואין ואיחוד משפחות תנוצל לצרכי העימות המזוין.

כך שלמעשה, קיים שוני מהותי בין מקרים של נישואין ישראלים עם פלסטינים, לבין מקרים של נישואין ישראלים עם אזרחים זרים מכולי עלמא, במאמר זה נתייחס לילדים (מנישואין קודמים) הנלווים להוריהם הפלסטינים אשר נישאו לישראלי.

בנוגע להסדרת מעמד לבן זוג הנישא לאזרח ישראלי, ראה מאמרנו: "איחוד משפחות – נישואין בין פלסטיני עם אזרח ישראלי". בנוגע להסדרת מעמד לבן זוג הנישא לתושב ישראלי, ראה מאמרנו: "איחוד משפחות – נישואין בין פלסטיני עם תושב ישראלי".

המסגרת הנורמטיבית – ילדים נלווים באיחוד משפחות

סעיף 1 לחוק הכניסה לישראל, מורה כי הסמכות להענקת רישיונות ישיבה בישראל ל"מי שאיננו אזרח ישראלי או בעל אשרת עולה או תעודת עולה", נתונה לשר הפנים או למי שהוסמך על-ידו. שיקול הדעת בהענקת רישיונות ישיבה הוא רחב, ונובע מאופי הסמכות וריבונות המדינה להחליט מי יבוא בשעריה[1]. המדיניות שבה נוקט משרד הפנים מזה שנים, היא שלא להעניק אשרות ישיבה לזרים, אלא כאשר קיימים שיקולים הומניטאריים מיוחדים, ואלו הותוו בנהלים שונים שהוצאו על-ידו.

אחד מהנהלים הרלבנטיים לענייננו, מתייחס להליך של איחוד משפחות. הקניית מעמד של תושבות בישראל לתושב זר, במסגרת הליך של איחוד משפחות נובעת מזכותו החוקתית של בן-הזוג הישראלי לחיי משפחה[2]. היא נעשית בהליך המכונה "ההליך המדורג", שהותווה בנהלים שהוציא משרד הפנים. הליך זה מסדיר בקרה ופיקוח לאורך זמן ובשלבים, ונפרש על-פני תקופה כוללת של שהייה בישראל, על-פי היתרים ואשרות, למשך חמש שנים ושלושה חודשים.

נקבעו בו קריטריונים המחייבים, בין-השאר, בדיקת כנות הקשר שבין המזמין למוזמן, מרכז החיים של המזמין (ולאחר תחילת ההליך – אף מרכז חייו של המוזמן) והיעדר מניעה ביטחונית או פלילית. הקריטריונים האמורים נבחנים עם הגשת הבקשה ולאורך כל תקופת ההליך המדורג – הן במעבר משלב אחד למשנהו והן במשך כל שלב ושלב[3].

בהתאם לנוהל ההליך המדורג, עם אישורה של בקשה לאיחוד משפחות, מונפקים לבני המשפחה המוזמנים היתרים ואשרות לשהייה בישראל לתקופות ביניים. בתום תקופת שהייה מצטברת של חמש שנים ושלושה חודשים, על-פי ההיתרים והאשרות, אמור להסתיים ההליך המדורג במתן מעמד של תושב קבע בישראל למוזמן.

בכל הנוגע למוזמנים שהִנם תושבי האזור, קבע הנוהל, עד לשנת 2002, שלוש תקופות ביניים למתן ההיתרים:

בתקופה הראשונה נופק למוזמנים אישור לקבלת היתר מהמפקד הצבאי, על-פי תחיקת האזור, לשהייה בישראל, והוא ניתן בשלב ראשון לשנה.
בתקופה השנייה ניתנת למוזמנים הפנייה נוספת לקבלת היתר מהמפקד הצבאי לתקופה של חמישה-עשר חודשים נוספים.
בתקופה השלישית, בתום תקופות שהייה של עשרים ושבעה חודשים בישראל על-פי ההיתרים, אמורים היו המוזמנים לקבל אשרה ורישיון לישיבת ארעי מסוג א/5 לתקופה של שלוש שנים, על-פי הוראת תקנה 6(ה) לתקנות הכניסה לישראל.

בתום תקופת שהייה מצטברת של חמש שנים ושלושה חודשים, על-פי ההיתרים והרישיונות הנ"ל, אמור להסתיים ההליך המדורג במתן מעמד של תושב קבע בישראל, דהיינו – בהענקת אשרה ורישיון לישיבת קבע מכוח סעיף 2(א)(4) לחוק הכניסה לישראל[4]. כפי שיפורט להלן, על שדרוג המעמד בשלבים השונים הוחלו מגבלות החל משנת 2002, תחילה – בהחלטת ממשלה, ובהמשך – על-פי חוק הוראת השעה.

החלטת הממשלה מס' 1813 מיום 12.5.02 (להלן – החלטת הממשלה), קבעה כי משרד הפנים, בשיתוף עם משרדי הממשלה הנוגעים בדבר, יגבש מדיניות חדשה לטיפול בבקשות לאיחוד משפחות, וכי עד לגיבוש מדיניות זו בנהלים, או בחקיקה חדשה במידת הצורך, לא תתקבלנה בקשות חדשות של תושבי הרשות הפלסטינית לקבלת מעמד של תושב או מעמד אחר, ואף לא תאושרנה בקשות שהוגשו ערב החלטת הממשלה. ההחלטה נתקבלה, כפי שצוין בה, "לנוכח המצב הביטחוני ובשל השלכות של תהליכי ההגירה וההשתקעות של זרים ממוצא פלסטיני לישראל". בהתייחס לבקשות הנמצאות בהליך המדורג, נקבעה בהחלטת הממשלה הוראת מעבר בדבר הקפאת מעמדם של המוזמנים, ללא אפשרות לשדרוג המעמד.

חוק הוראת השעה, שנכנס לתוקף בחודש אוגוסט 2003, ואשר תחולתו הוארכה מעת לעת, אסר בעניינם של תושבי האזור על הענקת מעמד לפי חוק האזרחות, הנפקת רישיון לפי חוק הכניסה לישראל ומתן אישורים לשהייה בישראל על-ידי מפקד האזור, בקבעו בסעיף 2 לאמור:

"בתקופת תוקפו של חוק זה, על אף האמור בכל דין לרבות סעיף 7 לחוק האזרחות, שר הפנים לא יעניק לתושב אזור אזרחות לפי חוק האזרחות, ולא ייתן לו רישיון לישיבה בישראל לפי חוק הכניסה לישראל, ומפקד האזור לא ייתן לתושב כאמור היתר לשהייה בישראל לפי תחיקת הביטחון באזור".

עתירות שהוגשו נגד החלטת הממשלה וחוק הוראת השעה, נדחו על-ידי בית-המשפט הגבוה לצדק[5].

סעיף 3 לחוק הוראת השעה, כפי שתוקן מעת לעת בחקיקת סעיפים 3א – 3ה, מחיל סייגים שונים על הוראת סעיף 2, ומתיר הענקת היתרים או אשרות לשהייה בישראל בנסיבות מיוחדות שנמנו בסעיף, וביניהן:

לשם מניעת הפרדת המוזמן מבני משפחתו, במגבלות הגיל שנקבעו לילדים – עד גיל 18, לגברים – מעל גיל 35, ולנשים – מעל גיל 25.
מטעמים הומניטאריים מיוחדים, בכפוף להמלצת ועדה מקצועית.
בנסיבות הקשורות באינטרסים של המדינה.

באשר לחריגים הנוגעים למניעת הפרדת ילדים מהוריהם, נקבע בנוסחו המקורי של חוק הוראת השעה משנת 2003, בסעיף 3(1), כי שר הפנים ומפקד האזור רשאים "לתת לתושב אזור... רישיון לישיבה בישראל או היתר לשהייה בישראל לשם מניעת הפרדת ילד עד גיל 12 מהורהו השוהה בישראל כדין".

חריג זה הגביל את האפשרות לקטינים לקבל מעמד בישראל, או היתר לשהייה בישראל; זאת, בין לצורך יישום תקנה 12 לתקנות הכניסה לישראל, בין בגדרה של בקשה למתן מעמד לקטין שאחד מהוריו רשום כתושב קבע בישראל, ובין במסגרת בקשה למתן מעמד לקטין שהוא ילדו מנישואיו הראשונים של בן-הזוג המוזמן בבקשה לאיחוד משפחות.

במסגרת תיקון חוק הוראת השעה משנת תשס"ה, שבו הורחבה רשימת החריגים לסעיף 2 לחוק, שונה ההסדר בחוק בעניין החריגים הנוגעים להנפקת רישיון ישיבה בישראל או לקבלת היתר לשהייה בישראל בעניינו של קטין תושב האזור, לשם מניעת הפרדתו מהורהו המשמורן השוהה כדין בישראל.

רף הגיל, שלפני התיקון עמד כאמור על 12 שנים, הועלה, תוך הבחנה בין קטינים שגילם עד 14 שנים – שיוכלו לקבל משר הפנים רישיון לישיבה בישראל, לבין קטינים שגילם מעל 14 שנים – אשר יוכלו לקבל ממפקד האזור היתר לשהייה בלבד (היתר מת"ק). וכך מורה סעיף 3א לחוק, בנוסחו המתוקן משנת 2005:

"3א. על אף הוראות סעיף 2, רשאי שר הפנים, לפי שיקול דעתו –
(1) לתת לקטין תושב אזור שגילו עד 14 שנים רישיון לישיבה בישראל לשם מניעת הפרדתו מהורהו המשמורן השוהה כדין בישראל;
(2) לאשר בקשה למתן היתר לשהייה בישראל בידי מפקד האזור לקטין תושב האזור שגילו מעל 14 שנים לשם מניעת הפרדתו מהורהו המשמורן השוהה כדין בישראל, ובלבד שלא יוארך היתר כאמור אם הקטין אינו מתגורר דרך קבע בישראל".

בכל הנוגע לפרשנות המונח "רישיון לישיבה בישראל", שבסעיף 3א(1) לחוק הוראת השעה, נפסק בעניין סרור, כי לנוכח לשון הסעיף, ועל-רקע תכליתו החקיקתית, שבאה לאזן בין המטרה הביטחונית של חוק הוראת השעה, לבין הצורך לשמור על שלמות התא המשפחתי ועל טובת הילד, סמכותו של שר הפנים היא למתן רישיון לישיבת ארעי, ולא רישיון לישיבת קבע.

כאן המקום להפנות לסעיף 3א1(א) לחוק הוראת השעה, המתייחס להענקת רישיונות לישיבת ארעי בישראל או למתן היתרי מת"ק במקרים הומניטאריים מיוחדים. סעיף זה מורה, כי:

"על אף הוראות סעיף 2, רשאי שר הפנים, מטעמים הומניטרים מיוחדים, בהמלצת ועדה מקצועית שמינה לעניין זה:
(1) לתת רישיון לישיבת ארעי בישראל לתושב אזור או לאזרח או לתושב של מדינה המנויה בתוספת, שבן משפחתו שוהה כדין בישראל.
(2) לאשר בקשה למתן היתר לשהייה בישראל בידי מפקד האזור, לתושב אזור שבן משפחתו שוהה כדין בישראל".

יודגש, כי סעיף זה מתייחס למתן רישיון לישיבת ארעי בישראל או לאישור בקשה למתן היתר מת"ק לשהייה בישראל במקרים הומניטאריים מיוחדים, שאינם נכללים בקריטריונים שנקבעו בסעיפים 3 ו-3א לחוק הוראת השעה.

בענייננו חל "נוהל הטיפול במתן מעמד לבן זוג זר הנשוי לתושב קבע", שמספרו 5.2.0011. הנוהל מסדיר מתן מעמד לבן-הזוג הזר של תושב הקבע, והוא מורה, כי ככל שלבקשה לקבלת מעמד מצורפים ילדים עד גיל 15 מנישואים קודמים של המוזמן, "אין לדרוש הוכחות להימצאות הקטינים בחזקת בן הזוג המוזמן לפחות שנתיים קודם להגשת הבקשה ויש להעניק מעמד זהה למעמד ההורה המוזמן".

כפי שצוין לעיל, בהליך של איחוד משפחות בין תושב הקבע לבין התושב הזר, מוענק לבן-הזוג המוזמן מעמד של תושב קבע בסיומו של הליך מדורג. הנוהל מתייחס, כאמור, גם לקטין הנלווה לבקשת הורהו המוזמן, וקובע כי הקטין יקבל מעמד זהה למעמד הורהו. ככל שמדובר בהליך איחוד משפחות לגבי תושבי האזור, חל הסייג הכללי שנקבע בסעיף 2 לחוק הוראת השעה, בכפוף לתנאים המחריגים את הסייג.

במסגרת אותם חריגים נכלל מקרה, של איחוד משפחות עם תושב זר שגילו מעל 35 שנה. על-פי סעיף 3(1) לחוק הוראת השעה רשאי שר הפנים לאשר בקשה למתן היתר לשהייה בישראל לבן-הזוג הזר שגילו מעל 35 שנים, זאת במובחן מרישיון לישיבה בישראל; אם-כי, במקרים הומניטאריים מיוחדים ניתן להנפיק לבן-הזוג רישיון לישיבת ארעי, בהתאם לסעיף 3א1(א) לחוק.

גם בנוהל הנוגע לבקשות איחוד משפחות בין אזרח ישראלי לבין בן-זוג תושב זר, נקבע כי לילדו של בן-הזוג הזר, שגילו אינו עולה על 15 שנה "יש להעניק מעמד זהה למעמד ההורה המוזמן"[6]. יצוין, כי קיים נוהל נוסף – "נוהל רישום ומתן מעמד לילד שרק אחד מהוריו רשום כתושב קבע בישראל"[7]. על-פי נוהל זה, נדרשת בדיקת מרכז החיים של הקטין, ובהמשך מונפקת לו אשרת שהייה בישראל מסוג א/5 לשנתיים, ולאחר מכן – רישיון לישיבת קבע, או לחלופין היתר מת"ק בלבד, בהתאם למגבלות חוק הוראת השעה. נוהל זה מתייחס, כאמור, לקטין שאחד מהוריו הוא תושב קבע בישראל.

סוף דבר
נמצינו למדים, כי ישראלי שנישא עם תושב האזור (פלסטיני), האפשרות להתגורר עימו בתחומי מדינת ישראל מוגבלת וניתנת ליישום רק במקרים חריגים ומיוחדים, אשר נתונים לשיקול דעתו של שר הפנים, קרי משרד הפנים. קל וחומר כאשר עסקינן בילדים נלווים להורים אלו.

יודגש, כי על-אף הפטור שניתן לשר הפנים מהחובה לנמק את החלטותיו לעניין מתן רישיון לפי חוק הכניסה לישראל, תשי"ב-1952, שיקול-דעתו של השר לעניין חוק זה, נתון לביקורתו של בית-המשפט כשיקול-דעתה של כל רשות אחרת. וכי החלטתו של משרד הפנים אינה סופית ונתונה לביקורת ולשינוי אם בדרך הגשת ערר ואם בדרך הגשת עתירה מנהלית.

יחד עם זאת, חשוב לדעת כי בחלק לא מבוטל של המקרים מתעוררות בעיות סבוכות אשר ללא ליווי משפטי מתאים יכולות להוביל לתוצאות הרות אסון כדוגמת החלטה לגירוש הילד מה שיוביל לפירוד כפוי בין הילד להורה ו/או אף בין בני הזוג, לכן החכם עיניו בראשו יקדים תרופה למכה בהתייעצות עם עורך דין בעל ניסיון בתחום של הסדרת מעמד לבן זוג זר.

נכתב ע"י - עו"ד מיכאל חוואי

[1] בג"ץ 482/71 קלרק נ' שר הפנים, פ"ד כז(1) 113, 117 (1972); ובג"ץ 431/89 קנדל נ' משרד הפנים, פ"ד מו(4) 505, 520 (1992)

[2] בג"ץ 2028/05 עמארה נ' שר הפנים [פורסם בנבו] (10.7.06)

[3] בג"ץ 3648/97 סמטקה ואח' נ' שר הפנים, פ"ד נג(2) 728, 788-787 (1999)

[4] על שלבי ההליך המדורג ראו: בג"ץ 2208/02 סלאמה ואח' נ' שר הפנים, פ"ד נו(5) 950, 954 (2002)

[5] בג"צ 7052/03 עדאלה המרכז המשפטי לזכויות המיעוט הערבי בישראל נ' שר הפנים [פורסם בנבו] (14.5.06)

[6] "נוהל הטיפול במתן מעמד לבן זוג זר הנשוי לאזרח ישראלי", מספר 5.2.0008

[7] נוהל מס' 2.2.0010

אין לראות באמור לעיל משום ייעוץ משפטי או חוות דעת משפטית. בכל מקרה של שאלה בעניין יש לפנות לעו"ד מוסמך לקבלת ייעוץ מלא. אין במאמר זה כדי ליצור יחסי עו"ד-לקוח בין הקוראים לבין הח"מ.